以法治之力促進新型農村集體經濟發(fā)展

——《廣東省新型農村集體經濟發(fā)展促進條例》解讀

習近平總書記和黨中央高度重視農村集體經濟發(fā)展，多次強調要發(fā)展新型農村集體經濟,。為深入貫徹落實總書記和黨中央決策部署,，貫徹落實省委“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”工作要求，廣東省十四屆人大常委會第十三次會議于2024年11月28日審議通過《廣東省新型農村集體經濟發(fā)展促進條例》（以下簡稱《條例》）,，自2025年5月1日起施行,。《條例》是全國首部專門促進新型農村集體經濟發(fā)展的省級地方性法規(guī),。

制定出臺《條例》,，一是貫徹落實習近平總書記關于“三農”工作的重要論述和黨中央決策部署的需要。2023年4月,，總書記視察廣東時強調“發(fā)展新型農村集體經濟,，深入實施鄉(xiāng)村建設行動，促進共同富?！?。黨的二十大報告提出“要發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)，拓寬農民增收致富渠道,，發(fā)展新型農村集體經濟”,。黨的二十屆三中全會決定和2023年、2024年中央一號文件也對發(fā)展新型農村集體經濟作出了部署,。有必要通過立法,，支持進一步深化改革，促進新型農村集體經濟高質量發(fā)展,。二是貫徹落實國家法律,、強化法治保障的需要?！吨腥A人民共和國農村集體經濟組織法》明確提出促進新型農村集體經濟高質量發(fā)展,，并對集體財產經營管理和收益分配、探索多樣化途徑發(fā)展新型農村集體經濟,、政府扶持措施等作出了規(guī)定,。有必要通過立法，結合我省實際,，銜接細化國家法律有關制度,，以法治思維和法治方式推動解決有關問題,，助力鄉(xiāng)村全面振興。三是貫徹落實省委工作要求,，推動發(fā)展新型農村集體經濟的需要,。《中共廣東省委關于實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的決定》對“發(fā)展壯大新型農村集體經濟”提出了明確要求,，我省在工作實踐中也形成了一系列促進新型農村集體經濟發(fā)展的行之有效的經驗做法,。有必要通過立法，將省委工作要求落實到法規(guī)規(guī)范中,，及時把改革成果固化提升為法規(guī)制度,，促進共同富裕。

《條例》立足“小切口”,，以創(chuàng)新思路解決實際問題,，聚焦發(fā)展新型農村集體經濟的運行機制和發(fā)展途徑兩方面，加強扶持保障和監(jiān)督管理,，作出了體現(xiàn)廣東特色的具體規(guī)定,。

一、以運行機制的構建,，完善發(fā)展新機制

黨的二十屆三中全會《決定》提出,，“發(fā)展新型農村集體經濟，構建產權明晰,、分配合理的運行機制,，賦予農民更加充分的財產權益”?！稐l例》落實黨中央決策部署,，著力從產權、分配方面推動構建適應社會主義市場經濟要求的運行機制,。

（一）推進實現(xiàn)產權明晰

產權明晰是新型農村集體經濟發(fā)展的基礎之一,。2016年中共中央、國務院印發(fā)的《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》明確提出,，“科學確認農村集體經濟組織成員身份,，明晰集體所有產權關系，發(fā)展新型集體經濟,。”農村集體產權制度改革涉及內容多,、問題復雜,，《條例》結合我省工作實際，針對反映較為突出的問題,，在第五條明確縣級以上人民政府應當根據(jù)國家和省的規(guī)定,，做好農村集體所有的不動產確權登記,，依法確認其所有權及使用權，并針對歷史遺留問題,，指引了分類處理等措施,。同時，規(guī)定農村集體經濟組織應當根據(jù)國家和省的規(guī)定,，定期對農村集體財產進行資產清查,，指引農村集體經濟組織掌握家底、掌握資產變動情況,。

（二）推動收益合理分配

農村集體經濟組織收益分配與農村集體經濟組織成員經濟利益密切相關,，要兼顧集體經濟長遠發(fā)展和成員現(xiàn)實利益。公積公益金是用于擴大再生產,、承擔經營風險和集體文化,、福利、公共等公益事業(yè)設施建設的專用基金,，《中華人民共和國農村集體經濟組織法》第四十二條規(guī)定,，“農村集體經濟組織當年收益應當按照農村集體經濟組織章程規(guī)定提取公積公益金，用于彌補虧損,、擴大生產經營等,，剩余的可分配收益按照量化給農村集體經濟組織成員的集體經營性財產收益權份額進行分配?！薄稐l例》第六條從細化落實法律規(guī)定,、發(fā)揮政府指導作用的角度，明確了縣級以上人民政府應當結合當?shù)亟洕l(fā)展實際,，指導農村集體經濟組織制定公積公益金提取和使用辦法,。同時，《條例》還就開展集體經營性財產收益權量化工作作出了指引性規(guī)定,，保障成員收益權,。

二、以發(fā)展途徑的創(chuàng)新,，激發(fā)發(fā)展新動能

《中華人民共和國農村集體經濟組織法》第四十一條規(guī)定,，“農村集體經濟組織可以探索通過資源發(fā)包、物業(yè)出租,、居間服務,、經營性財產參股等多樣化途徑發(fā)展新型農村集體經濟?！薄稐l例》總結我省創(chuàng)新發(fā)展實踐經驗,，細化落實上位法規(guī)定，進一步支持農村集體經濟組織激發(fā)發(fā)展新動能,。

（一）支持指導發(fā)展模式創(chuàng)新

“百千萬工程”實施以來,，我省積極推動新型農村集體經濟蓬勃發(fā)展,，探索新型農村集體經濟發(fā)展有效途徑，省委深改委于2023年,、2024年評選發(fā)布了發(fā)展新型農村集體經濟典型案例,。《條例》結合實地調研和典型案例,，總結提升了多個創(chuàng)新發(fā)展模式,，在第八條主要列舉了：與國有企業(yè)、民營企業(yè),、農民專業(yè)合作社,、供銷合作社等市場主體開展合作經營；通過村組聯(lián)合,、村村聯(lián)合或者鎮(zhèn)村聯(lián)合等方式,，依法設立或者參與設立公司，集中集約投資,、聯(lián)合發(fā)展,；合作或者自主開發(fā)經營異地項目，促進土地,、資金,、技術、管理等資源優(yōu)勢互補和優(yōu)化配置,；通過政府引導,、金融機構融資、企業(yè)運營,、農村集體經濟組織入股的方式,，依法運營村企合作項目；其他合法,、適宜的發(fā)展模式,。既發(fā)揮“典型引路，以點帶面”作用,，為其他地區(qū)提供借鑒,；也預留空間，為下一步改革探索明確原則,。

（二）細化規(guī)范多樣化發(fā)展途徑

《條例》根據(jù)上位法明確的四類多樣化發(fā)展途徑,，逐一作出細化規(guī)定，促進我省新型農村集體經濟發(fā)展,。

針對資源發(fā)包,。第九條規(guī)定盤活資源資產，一是各級人民政府支持農村集體經濟組織依法利用礦藏、水流,、海域等資源，盤活閑置的土地,、房屋,、設施，發(fā)展溫泉療養(yǎng),、水上漂流,、休閑露營、學農勞動,、研學實踐,、科普教育等符合鄉(xiāng)村特點的經營性項目。二是各級人民政府和縣級以上人民政府自然資源,、農業(yè)農村等有關部門支持農村集體經濟組織,，根據(jù)國家和省的規(guī)定，在符合國土空間規(guī)劃,、用途管制,、依法取得的前提下，開展農村集體經營性建設用地的出讓,、出租,，建立健全土地增值收益分配機制。三是支持農村集體經濟組織在尊重農民意愿,、保障農戶土地承包經營權以及保護耕地和永久基本農田的基礎上,，探索開展撂荒耕地等的土地經營權流轉和統(tǒng)籌管理，因地制宜促進農田相對集中連片,，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營,。四是鼓勵農民以委托、出租,、合作等方式盤活利用閑置宅基地,、房屋，可以交由農村集體經濟組織統(tǒng)籌經營,。支持依法開展房屋升級改造,，發(fā)展農家樂、鄉(xiāng)村民宿等,。

針對物業(yè)出租,。第十條規(guī)定，支持農村集體經濟組織升級改造集體物業(yè),，或者購置,、置換、建設產業(yè)園區(qū)、標準廠房,、專業(yè)市場,、倉儲設施、種養(yǎng)殖場等經營性物業(yè)資產,，增加集體物業(yè)增值收益,。同時，要求縣級以上人民政府發(fā)展改革,、民政,、財政、人力資源社會保障,、自然資源,、住房城鄉(xiāng)建設、國有資產監(jiān)督管理,、消防救援等有關部門和機構應當在各自職責范圍內給予支持,、協(xié)調和指導。

針對居間服務,。第十一條規(guī)定,，支持農村集體經濟組織根據(jù)農業(yè)生產主體的服務需求，協(xié)助對接或者直接提供農田管理,、農資供應,、生產托管、市場營銷,、電子商務,、信息咨詢等農業(yè)生產性服務。同時還拓展至直接提供服務,，支持農村集體經濟組織結合鄉(xiāng)村人力資源特點,，設立或者參股經營公司，開展物業(yè)管理,、基礎設施養(yǎng)護,、園林綠化、環(huán)衛(wèi)清潔,、物流配送,、家政養(yǎng)老、建設施工等社會化服務,。

針對經營性財產參股,。第十二條規(guī)定，農村集體經濟組織可以依托產業(yè)園區(qū),、特色小鎮(zhèn),、創(chuàng)業(yè)基地等平臺,，投資符合產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、成長性良好的企業(yè)或者優(yōu)質項目,。

三,、以施策保障的細化，提出扶持新舉措

根據(jù)新型農村集體經濟發(fā)展的突出困難主要集中在缺乏土地,、資金,、人才等的實際情況，《條例》細化落實《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》,、《中華人民共和國農村集體經濟組織法》等有關法律法規(guī)規(guī)定，進一步提出扶持發(fā)展的新舉措,。

（一）促產業(yè)發(fā)展

第七條從不同主體發(fā)揮帶動作用,，促進農村產業(yè)發(fā)展作出規(guī)定。一是鼓勵國有企業(yè),、民營企業(yè),、科研機構、新型農業(yè)經營主體等發(fā)揮各自優(yōu)勢,，帶動農村集體經濟組織創(chuàng)建聯(lián)合發(fā)展平臺,、產業(yè)聯(lián)合體等，參與優(yōu)勢特色產業(yè)集群,、產業(yè)園等產業(yè)融合發(fā)展項目建設,；二是明確供銷合作社應當整合優(yōu)勢資源開展“村社”合作；三是政府及有關部門應當促進交通,、郵政,、快遞、商貿,、供銷,、電商等農村物流資源融合和集約利用，推動農村物流降本增效,；支持建設農村寄遞服務場所,、完善快遞末端網點布局，暢通農產品流通渠道,。

（二）強土地保障

第十三條以統(tǒng)籌規(guī)劃為出發(fā)點,，規(guī)定：一是縣級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當為農村集體經濟發(fā)展預留空間，將糧食和重要農產品生產配套設施農用地,、農村集體建設用地,、宅基地的規(guī)模和布局等需求統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃；二是鼓勵各級人民政府在開發(fā)區(qū),、產業(yè)園區(qū),、產業(yè)集聚區(qū),、工業(yè)集中區(qū)、城鎮(zhèn)社區(qū)等統(tǒng)籌規(guī)劃集體經濟發(fā)展用地,，支持鎮(zhèn)村統(tǒng)籌或者多個農村集體經濟組織集中開發(fā)使用集體建設用地,。

（三）強資金扶持

一是創(chuàng)新財政扶持方式。第十五條明確,，縣級以上人民政府探索通過將直接補助改為股權投入等方式,，引導農村集體經濟組織、國有企業(yè),、民營企業(yè),、供銷合作社等方面資金支持經濟薄弱村等發(fā)展新型農村集體經濟。同時,，第十四條規(guī)定,，各級財政支持的農業(yè)發(fā)展和農村建設項目中以工代賑等適宜的項目，依法優(yōu)先交由符合條件的農村集體經濟組織或者其設立的市場主體實施,。二是有針對性地發(fā)展有關金融業(yè)務,。第十六條鼓勵金融機構發(fā)展農村數(shù)字普惠金融、農業(yè)供應鏈金融等,，針對農村集體經濟組織及其經營項目融資需求特點,，拓寬融資渠道和有效擔保物范圍，開發(fā)信貸,、保險等金融產品,。三是明確按照國家有關規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。

（四）重人才支持

一是聚焦發(fā)展新型農村集體經濟對經營管理人才的迫切需求,，第十八條從培養(yǎng)選拔,、引進激勵、交流服務等方面,，規(guī)范經營管理人才支持措施,。支持農村集體經濟組織根據(jù)發(fā)展需要聘請職業(yè)經理人、金融專業(yè)人才或者專業(yè)管理團隊,，提升市場運營和企業(yè)管理水平,。鼓勵農村集體經濟組織依法建立激勵機制，對發(fā)展農村集體經濟做出突出貢獻的經營管理人員,，可以按照激勵方案和規(guī)定程序從當年集體收入增量中安排一定比例進行獎勵,。二是加強金融、科技等人才支持,，第十六條規(guī)定,，支持金融機構結合地方需求派駐金融人才參與新型農村集體經濟發(fā)展促進工作，協(xié)助研究盤活資源資產,、設計金融發(fā)展規(guī)劃方案,、防控金融風險等,。第十七條規(guī)定，縣級以上人民政府科技,、農業(yè)農村等有關部門應當根據(jù)實際需要,，組織選派科技人員指導發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)，鼓勵和支持科技人員帶技術,、產品或者項目參與農村集體經濟產業(yè)發(fā)展,。

四、以風險防范的加強,，健全監(jiān)管新手段

《中共中央,、國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》提出,，“深化農村集體產權制度改革,，促進新型農村集體經濟健康發(fā)展，嚴格控制農村集體經營風險,。”《條例》通過加強監(jiān)督指導,，為農村集體經濟組織防范控制風險提供支持,。一是各級人民政府和縣級以上人民政府農業(yè)農村、財政等有關部門應當采取措施,，建立健全集體財產監(jiān)督管理服務體系,，依法加強農村集體財產監(jiān)管和財務管理，拓展集體經濟組織成員監(jiān)督途徑,，防控農村集體經濟組織債務風險,，防范農村集體財產流失。二是省人民政府應當加強農村集體財產監(jiān)督管理平臺建設,，促進各級農村產權流轉交易,、財務管理等數(shù)據(jù)的互融互通和共享應用。各級人民政府應當推行農村集體財產監(jiān)管和財務管理制度化,、信息化,、規(guī)范化，做好監(jiān)督指導工作,。三是農村集體財產的流轉交易應當通過公開的交易平臺進行交易,。

發(fā)展新型農村集體經濟，是實現(xiàn)集體強和農民富有機統(tǒng)一的重要途徑,?！稐l例》的制定出臺，有利于推動加力提速實施“百千萬工程”,，促進農村集體資產保值增值,、激發(fā)創(chuàng)新活力,，將為探索具有廣東特色的新型農村集體經濟高質量發(fā)展之路貢獻強有力的法治力量！

來源：廣東人大網