4月23日,，廣東的連續(xù)強(qiáng)降雨暫歇，珠海市斗門區(qū)蓮洲鎮(zhèn)三家村的三百多畝農(nóng)田被雨水淹沒(méi),。這是片被棄耕的農(nóng)田,，為向政府表示抗議，幾乎全部村民都拒絕開(kāi)展春耕,。今夏,，這片農(nóng)田或?qū)㈩w粒無(wú)收。

村民抗議的是永利工業(yè)區(qū)的土地征收補(bǔ)償未得落實(shí)的問(wèn)題,。

21年前,，工業(yè)化的一陣風(fēng)從蓮洲鎮(zhèn)吹過(guò)，工業(yè)化轉(zhuǎn)型失敗的遺產(chǎn),，是未盛而衰的永利工業(yè)區(qū),，和它留給三家村村民以及歷屆政府的“一地雞毛”。

轉(zhuǎn)型失敗,，效益落空,，村民的致富夢(mèng)也落空，從此走上和政府“糾纏”的維權(quán)道路,。土地征收合法性問(wèn)題,、村民權(quán)益補(bǔ)償方案合理合法性問(wèn)題，被一一擺上臺(tái)面,，雙方展開(kāi)了長(zhǎng)達(dá)十余年的“拉鋸戰(zhàn)”,。

永利工業(yè)區(qū)

短命的工業(yè)區(qū)

永利工業(yè)區(qū)如今一番頹然景象,。

永利工業(yè)區(qū)的小路上，偶爾幾輛貨車呼嘯而過(guò),，攪得黃沙翻卷而起,。入口處高于成人的大片荒草間，兀然聳立著零星幾棟閑置大樓,，有的還沒(méi)有裝上窗戶,。園區(qū)深處的一片廢棄廠區(qū)里，約有10棟大樓,，樓體發(fā)黑,，樓內(nèi)的大型機(jī)器上滿是銹跡。

2003年,，珠海市作出“工業(yè)西進(jìn),、城市西拓”戰(zhàn)略部署，大力實(shí)施園區(qū)帶動(dòng)戰(zhàn)略,，建立鎮(zhèn)村兩級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,，從而調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)村兩級(jí)積極性，進(jìn)一步加快工業(yè)化進(jìn)程,。在這一背景下,，斗門轄區(qū)內(nèi)每個(gè)鎮(zhèn)均配置了一個(gè)工業(yè)區(qū)，其中位于蓮洲鎮(zhèn)的便是永利工業(yè)區(qū),。

蓮洲鎮(zhèn)位于斗門區(qū)西北端,，是珠海重要的飲用水源保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。2008年,，珠海市對(duì)斗門的鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)區(qū)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,，經(jīng)營(yíng)缺乏活力、有礙于水資源保護(hù)的永利工業(yè)區(qū)被撤銷,。

永利工業(yè)區(qū)內(nèi)的廢棄廠區(qū)和閑置新樓,。

據(jù)報(bào)道,，直至2008年關(guān)停前，永利工業(yè)區(qū)共引進(jìn)了37個(gè)項(xiàng)目,，2010年,，園區(qū)內(nèi)有十多家企業(yè)在生產(chǎn)和招工。截至2024年4月21日,，天眼查的平臺(tái)資料顯示,，工業(yè)區(qū)內(nèi)的企業(yè)有31家，登記狀態(tài)一欄顯示，其中1家在業(yè),，20家存續(xù),，8家注銷，2家吊銷,。

與工業(yè)區(qū)的未興而衰相伴隨的,，是其預(yù)估效益的落空,。

按照政府此前與村民簽訂的最初的一份協(xié)議,，在永利工業(yè)區(qū)范圍內(nèi)，凡是無(wú)償提供土地的村,，在所在地企業(yè)產(chǎn)生效益當(dāng)年,，可以在稅收留地方部分返還款中，享受與鎮(zhèn)政府五五分成的優(yōu)惠政策,，享受時(shí)間為50年,。土地已征收但未動(dòng)工期間，鎮(zhèn)政府以每畝300元租金支付給村,，直至產(chǎn)生稅收為止,。

由于進(jìn)駐企業(yè)少，工業(yè)區(qū)稅收甚微,，鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期采用支付租金的方式補(bǔ)償村民,，而工業(yè)區(qū)內(nèi)土地租金上漲速度遠(yuǎn)落后于周邊其他區(qū)域，村民心理不平衡,，要求政府一次性征地發(fā)放補(bǔ)償款,，或返還土地給村民。

據(jù)悉,，永利工業(yè)區(qū)涉及的土地1916.8畝,，其中三家村1048.54多畝，新埠村637.66多畝（后新埠村與謙益村合并為新益村）,，大勝村230.6畝,。其余兩個(gè)村的問(wèn)題分別于2012年和2019年解決，均以當(dāng)年的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定征地補(bǔ)償款,。僅剩提供土地最多的三家村,，因區(qū)財(cái)政支出能力有限、村民對(duì)征地補(bǔ)償及補(bǔ)償范圍有疑義等原因,，至今仍在維權(quán)路上,。

如今的永利工業(yè)區(qū)一副頹然模樣,。

始于“預(yù)征”的糾葛

曾經(jīng)，三家村村民對(duì)永利工業(yè)區(qū)寄予了厚望。一名村民代表表示,，當(dāng)時(shí)大家都指望工業(yè)區(qū)發(fā)展起來(lái)后,，可以“洗腳上田”，靠工業(yè)區(qū)過(guò)活,，像珠三角其它農(nóng)村一樣建出租屋租給工人,，或是進(jìn)工業(yè)區(qū)打工。

工業(yè)區(qū)撤銷后,，村民一朝夢(mèng)碎,，村里工業(yè)農(nóng)業(yè)兩頭落空。

如今三家村在村村民約800人,，村內(nèi)僅剩300多畝水稻田,、110多畝魚(yú)塘、50多畝生態(tài)林,，人均僅不足三分地口糧田,，部分村民無(wú)田可耕。

最早將這片土地和三家村村民的命運(yùn)捆綁到一起的,，是一次土地預(yù)征,。

1992年，珠海市國(guó)土局西區(qū)分局與上橫鎮(zhèn)（后上橫鎮(zhèn)和蓮溪鎮(zhèn)合并為蓮洲鎮(zhèn)）三家村村委會(huì)簽署了一份《國(guó)家建設(shè)征收預(yù)征土地協(xié)議書(shū)》（下稱《預(yù)征協(xié)議》）,，預(yù)征了三家村1052.4畝的土地,。

突破土地總體規(guī)劃，預(yù)先“圈地”的預(yù)征行為,，在當(dāng)時(shí)是常見(jiàn)的做法,。

《關(guān)于預(yù)征土地問(wèn)題的通知》（穗府〔1992〕91號(hào)）（下稱《通知》）中指出，土地預(yù)征的意義,，是“可以有效地把土地控制在政府手中,，保證規(guī)劃的實(shí)施，又可以調(diào)控土地供求關(guān)系,，使政府獲得較多的土地收益,。”同時(shí)《通知》也指出,，“預(yù)征不是批準(zhǔn)征收,，建設(shè)需要用地時(shí)，仍按法定程序批準(zhǔn)后,，方可使用土地,。”

土地預(yù)征在1995年被明令禁止,。

1995年,，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好1995年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》（中發(fā)[1995]6號(hào)）中明確指出,，不得再進(jìn)行土地預(yù)征，“各級(jí)政府都必須按照《土地管理法》的規(guī)定,，嚴(yán)格遵守非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序,，堅(jiān)決按照規(guī)劃和計(jì)劃用地?！?/p>

三家村的協(xié)議簽在土地預(yù)征被明令禁止之前,、土地預(yù)征做法十分盛行的1992年，也是從1992年的這份協(xié)議開(kāi)始,，三家村村民陷入和這片土地的糾葛當(dāng)中,。

消失近二十年的協(xié)議

直至目前，無(wú)論是三家村村民,，還是時(shí)任,、現(xiàn)任村委會(huì)副主任郭衛(wèi)強(qiáng)和現(xiàn)任村支書(shū)陳澤平都認(rèn)為，那1000多畝土地仍是三家村的集體土地,，鎮(zhèn)政府只是向他們租用了土地，而非征收土地,?！拔覀円恢笔盏亩际亲饨穑覀冮_(kāi)的收據(jù)也是租金,?！标悵善秸f(shuō)道。

而鎮(zhèn)政府堅(jiān)稱,，該片土地已被征收,，主要依據(jù)是一份一度消失了近二十年的協(xié)議。簽訂這份協(xié)議的村委會(huì)方代表,，正是郭衛(wèi)強(qiáng),。

從1992年的預(yù)征開(kāi)始，三家村村委會(huì)和政府簽署了多份合同,，最為關(guān)鍵的是其中三份,。第一份是前述1992年簽署的《預(yù)征協(xié)議》，第二份是《永利工業(yè)區(qū)鎮(zhèn)村利益共享協(xié)議書(shū)》（下稱《利益共享協(xié)議》）,，2003年前后在村民代表會(huì)議上通過(guò),。爭(zhēng)議出現(xiàn)在第三份協(xié)議——2004年11月簽署的《補(bǔ)充協(xié)議》。此前,，這份協(xié)議一度“消失”,，2023年9月才被找到。

如前文所述,，1992年的預(yù)征本身并沒(méi)有法律效力,，而2003年簽署的《利益共享協(xié)議》又沒(méi)有明確涉及的土地面積,，在后來(lái)的糾紛當(dāng)中，鎮(zhèn)政府將關(guān)注的重點(diǎn)放在了一度消失的《補(bǔ)充協(xié)議》上,。他們認(rèn)為,，《補(bǔ)充協(xié)議》是政府對(duì)三家村1000多畝土地征地合法性和程序正當(dāng)性的依據(jù)。

《補(bǔ)充協(xié)議》補(bǔ)充的是1992年的《預(yù)征協(xié)議》,，其以《預(yù)征協(xié)議》為前提,，將三家村路北和路南片區(qū)的1048.54畝土地納入補(bǔ)償范圍，按300元/畝·年的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi),，共計(jì)支付50年,。

鎮(zhèn)政府辦公室負(fù)責(zé)人、三家村問(wèn)題解決專班成員之一的喬姓工作人員向記者表示,，《補(bǔ)充協(xié)議》的簽署,，意味著三家村的1000多畝土地已經(jīng)被政府征收了。

《用地補(bǔ)償費(fèi)支付辦法的補(bǔ)充協(xié)議》上指出，該協(xié)議是對(duì)于《預(yù)征協(xié)議》的補(bǔ)充

記者走訪了6名當(dāng)年的村民代表,，其均表示,，“沒(méi)見(jiàn)過(guò)這份（補(bǔ)充）協(xié)議?！焙炇鹪搮f(xié)議的郭衛(wèi)強(qiáng)也承認(rèn),，該份協(xié)議沒(méi)有過(guò)會(huì)，是其在時(shí)任村支書(shū)的授意下去簽署的,。這一行為違反了當(dāng)時(shí)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》,。

然而，鎮(zhèn)政府卻用這份村民不知情,、沒(méi)過(guò)會(huì),、甚至有可能不合法的《補(bǔ)充協(xié)議》，推翻了村民知情,、已過(guò)會(huì)的《利益共享協(xié)議》,。

《永利工業(yè)區(qū)鎮(zhèn)村利益共享協(xié)議書(shū)》

一年內(nèi)批完近千畝土地

就三家村土地問(wèn)題，珠海市自然資源局在答復(fù)記者時(shí)稱,，該村在永利工業(yè)區(qū)內(nèi)的土地,，于1997年經(jīng)市政府批準(zhǔn)取得土地征收為建設(shè)用地批復(fù)，現(xiàn)為國(guó)有土地,，且已基本出讓,。

記者多次就各地塊的土地面積、類別,、批地時(shí)間等問(wèn)題,，向珠海市自然資源局斗門分局相關(guān)工作人員進(jìn)行咨詢,，其僅回復(fù)稱爭(zhēng)議地塊在1997年同一年內(nèi)分塊完成批地，對(duì)其他問(wèn)題未予回復(fù),。

根據(jù)1991年及1997年修訂的《廣東省土地管理實(shí)施辦法》中,，關(guān)于征收土地或劃撥、出讓土地使用權(quán)以及農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地的審批權(quán)限相關(guān)規(guī)定,，省轄市人民政府有權(quán)批準(zhǔn)耕地五十畝以下,，其他土地一百畝以下。經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)的耕地一千畝以下,，其他土地二千畝以下,，由所在地的市人民政府批準(zhǔn)。超過(guò)限額的,，按審批權(quán)限報(bào)上一級(jí)人民政府審核,、批準(zhǔn)。

1997年時(shí),，斗門區(qū)并不屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍——2010年8月26日,，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大至全市，斗門區(qū)才正式獲得特區(qū)身份,。因此,，按照當(dāng)時(shí)所實(shí)行的法律法規(guī)，珠海市政府對(duì)斗門區(qū)范圍內(nèi)的土地進(jìn)行批地時(shí),，只能以省轄市的權(quán)限，每次批地耕地五十畝以下,、其他土地一百畝以下,。

根據(jù)1992年的《預(yù)征協(xié)議》，三家村的預(yù)征土地中含約900畝耕地和99.4畝山林地,，珠海市政府要在審批權(quán)限內(nèi)完成對(duì)該片土地的征地審批,，至少需要分十多次。

廣東金唐律師事務(wù)所律師王學(xué)堂,、北京市華一律師事務(wù)所律師秦勇,、北京市才良律師事務(wù)所律師楊軼群均認(rèn)為，當(dāng)?shù)卣舸_實(shí)采取的是“化整為零,、分散審批”的做法,，則屬違法。

按照1988年修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十六條規(guī)定,，“一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要使用的土地,，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體設(shè)計(jì)一次申請(qǐng)批準(zhǔn)，不得化整為零,。分期建設(shè)的項(xiàng)目,，應(yīng)當(dāng)分期征地,，不得先征待用?！绷硗?，《國(guó)務(wù)院關(guān)于出讓國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)權(quán)限的通知》（國(guó)發(fā)〔1989〕49號(hào)）也明確指出，“對(duì)一次出讓國(guó)有土地使用權(quán)的土地不得‘化整為零’,，變相擴(kuò)大批準(zhǔn)權(quán)限,。”

秦勇表示,，若政府確屬違法批地,，征地批復(fù)應(yīng)屬無(wú)效，爭(zhēng)議土地從集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有也應(yīng)屬無(wú)效,，該片土地應(yīng)恢復(fù)為集體所有,，返還給三家村。但從訴訟的角度,，行政訴訟中涉及土地問(wèn)題的案件起訴期限最長(zhǎng)20年,，現(xiàn)該期限已過(guò)。

楊軼群表示,，這類“螞蟻搬家”式的審批,，屬政府為規(guī)避審批級(jí)別限制實(shí)施的違法行為，這在當(dāng)時(shí)是常見(jiàn)的手段,。另外他指出,，本案的糾紛本質(zhì)上是土地價(jià)值的下降導(dǎo)致的，無(wú)序的過(guò)度建設(shè),，強(qiáng)行制造了嚴(yán)重超出市場(chǎng)需求的工業(yè)區(qū),，工業(yè)園區(qū)建好后無(wú)法回籠資金，地方政府也就無(wú)法兌現(xiàn)給村民的承諾,，最終導(dǎo)致糾紛出現(xiàn),。

永利工業(yè)區(qū)內(nèi),，被荒草包圍的大樓

村民或?qū)@得2億多元補(bǔ)償款

政府違法與否，不是村民所真正關(guān)心的問(wèn)題,，他們只希望在對(duì)這些問(wèn)題的追問(wèn)中,，盡可能地增加談判籌碼，從而獲得更多的補(bǔ)償,。

而如今,，當(dāng)?shù)卣吡Υ俪傻模彩茄a(bǔ)償方案的商定,。

村民代表向記者提供了一份《關(guān)于解決三家村原永利工業(yè)區(qū)土地征收歷史遺留問(wèn)題的請(qǐng)示》,，在這份落款日期為2023年11月14日的文件里,，蓮洲鎮(zhèn)人民政府向斗門區(qū)委、區(qū)政府提出了4種賠償方案的建議,，其中一項(xiàng)是對(duì)土地進(jìn)行一次性征收,。

該文件指出，按照最新的征地標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,，三家村永利工業(yè)園完善用地資金約2.32億元,，其中土地補(bǔ)償款10381萬(wàn)元，留用地貨幣補(bǔ)償款10695.1萬(wàn)元,，社保費(fèi)2149.5萬(wàn)元,。

據(jù)悉，如今區(qū)政府和村民的協(xié)商主要傾向于采用一次性征收的方案解決問(wèn)題,，并以此為大方向協(xié)商細(xì)節(jié),。

記者從村民代表和村支書(shū)處獲悉，4月9日,，斗門區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和村民代表及村支書(shū)進(jìn)行了會(huì)談,。會(huì)上，政府工作人員提出,，將按照當(dāng)下的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)村民進(jìn)行補(bǔ)償,，但需扣除之前政府所支付的補(bǔ)償金，返還村工業(yè)留用地50畝,，另由于政府財(cái)政支出能力有限,，將從2025年開(kāi)始分五年付清，每年支付兩成,。

村民在會(huì)上提出了三點(diǎn)反對(duì)意見(jiàn),，其一是反對(duì)扣除補(bǔ)償金的做法；其二是依據(jù)《利益共享協(xié)議》返還50畝留用地不合理,，其指出無(wú)論是征收還是租用，《利益共享協(xié)議》所約定的使用面積是路北約500畝的土地,，按照10%的留用地比例返還,，但如今明確的征收土地近千畝，應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際面積計(jì)算留用地面積,；其三是村民提出最多分三年付清補(bǔ)償款,，不接受分五年付清的方案。

但總體而言,，這次的交談?shì)^為順利,，雙方最終和氣散場(chǎng)，留部分細(xì)節(jié)待此后商定,。在會(huì)談的末尾,，政府方承諾,，最遲今年6月，將與三家村敲定具體補(bǔ)償方案,。

三家村村民等候了十多年的曙光,，或?qū)⒄嬲絹?lái)。

【記者】鄧寶盈 段鳳桂

【來(lái)源】南方農(nóng)村報(bào)

（全國(guó)律師協(xié)會(huì)行政法專業(yè)委員會(huì)委員,、浙江之星律師事務(wù)所律師袁裕來(lái)對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）