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今年全國兩會期間，糧食安全成為代表委員們關(guān)注的焦點,。圍繞“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制”問題,，南方農(nóng)村報記者對全國政協(xié)委員,、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記杜志雄進行了專訪。

2023年中央經(jīng)濟工作會議在部署2024年經(jīng)濟工作重點任務中提出,，要毫不放松抓好糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給,，探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制。2023年中央農(nóng)村工作會議進一步強調(diào)探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制,，并寫入2024年中央一號文件,。對此，杜志雄指出,，“這是落實習近平總書記關(guān)于確保糧食安全一系列重要指示批示的具體體現(xiàn),，也是根據(jù)中國糧食產(chǎn)銷格局演化趨勢提出的重大政策創(chuàng)設。”

當前的利益補償機制主要是單一的縱向支持

數(shù)據(jù)顯示,，2023年,，中國糧食總產(chǎn)量連續(xù)9年保持在1.3萬億斤以上，13個糧食主產(chǎn)區(qū)在確保糧食安全任務落實中發(fā)揮了重要作用,。但與此同時,，保護種糧農(nóng)民以及糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府糧食生產(chǎn)積極性的任務也變得越來越重。

杜志雄指出,，黨和政府歷來高度關(guān)注對種糧農(nóng)民利益的保護和糧食主要產(chǎn)區(qū)政府財政的支持,。從主要舉措看，在黨的十八大之前,，主要實施以中間環(huán)節(jié),、間接價格補貼為主的糧食宏觀調(diào)控政策和以生產(chǎn)環(huán)節(jié)直接補貼為主的中央財政轉(zhuǎn)移支付支持政策。黨的十八大以來,，則主要以建立和完善利益補償機制為導向,，構(gòu)建價格、補貼,、保險“三位一體”的支持政策體系,。

通過對有關(guān)政策脈絡的梳理，杜志雄表示：“不難看出,，迄今為止,，對種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償主要還是中央財政的縱向垂直支持。從目前情況看,，這種單一的縱向支持面臨不少困難和問題,。”

首先,，單一的縱向財政支持政策與建設農(nóng)業(yè)強國的內(nèi)涵要求有差距。杜志雄表示,，習近平總書記指出農(nóng)業(yè)強國的中國特色體現(xiàn)在五個方面,，其中的第一點就是依靠自己力量端牢飯碗。這就要求建立明確的責任邊界,、穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系和可持續(xù)的政策支持體系,，以提高人口大國中長期糧食穩(wěn)產(chǎn)保供能力和風險應對能力。但從多年的實踐情況來看,，單純依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付無法從根本上解決產(chǎn)糧大省,、產(chǎn)糧大縣面臨的“糧財?shù)箳臁薄凹Z食大省、經(jīng)濟弱省,、財政窮省”“高產(chǎn)窮縣”等發(fā)展困境,，難以實現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)財力、糧食穩(wěn)產(chǎn)保供能力和主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧動力之間的良性循環(huán)。

其次,，糧食產(chǎn)銷區(qū)發(fā)展不平衡與協(xié)調(diào)共享的新發(fā)展理念要求不匹配,。杜志雄認為，以行政手段為主的縱向利益補償機制不能完全和有效反映糧食產(chǎn)銷區(qū)在糧食生產(chǎn)成本和收益方面的差異,，產(chǎn)糧越多,，財政補貼壓力越大，糧食主產(chǎn)區(qū)“兩個積極性”客觀上面臨現(xiàn)實考驗,。

對于糧食主產(chǎn)省份而言,，為了保證糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增加，相當一部分財政收入要用于支持農(nóng)業(yè)建設和糧食補貼任務,。即使如此,，補貼也不能完全反映和彌補糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民實際支付的糧食生產(chǎn)的機會成本。糧食主產(chǎn)區(qū)長期面臨財政負擔沉重,、公共服務供給不足,、經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢、生態(tài)環(huán)境壓力加大等問題,。由此導致一方面,，糧食安全的保障責任更多地落在中央政府、糧食主產(chǎn)區(qū)政府和種糧農(nóng)民方面,，另一方面糧食加工等產(chǎn)業(yè)鏈增值效益更多為主銷區(qū)獲得,，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展上的差距越來越大。

再次,，糧食生產(chǎn)分工和利益補償機制與實現(xiàn)中長期保障國家糧食安全的目標有差距,。杜志雄指出，糧食主產(chǎn)區(qū)要承擔化肥,、農(nóng)藥等農(nóng)資生產(chǎn)成本高啟的風險,，糧食產(chǎn)品卻以較低價格由主產(chǎn)區(qū)流向主銷區(qū)，利益分配機制與成本風險分擔未能有效統(tǒng)一,，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)勞動力老齡化,、資源環(huán)境約束加劇、自然災害風險頻發(fā),、生態(tài)環(huán)境壓力加大等現(xiàn)實困境對中長期糧食穩(wěn)產(chǎn)保供帶來不確定性,。

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2023年13個主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量合計達54171萬噸,，占全國糧食總產(chǎn)量的77.9%,；7個主銷區(qū)糧食產(chǎn)量合計2987.4萬噸，僅占全國糧食總產(chǎn)量的4.3%,，由此可見主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的糧食調(diào)入數(shù)量需求進一步擴大,。

杜志雄認為，單一的縱向財政支持政策與建設農(nóng)業(yè)強國的內(nèi)涵要求有差距,。

探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制

在當前單一的縱向財政支持政策下,，杜志雄建議探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，重點做好以下四個方面：

一是構(gòu)建中央財政垂直補償,、省際政府橫向補償相結(jié)合的利益補償總體架構(gòu),。健全中央和地方糧食安全利益補償共同承擔機制，根據(jù)中央財力情況適度增加對糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,，國家財政支農(nóng)資金,、高標準農(nóng)田等農(nóng)業(yè)基建投資、政策性銀行貸款,、農(nóng)產(chǎn)品加工等支農(nóng)工業(yè)項目,、各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和科技園區(qū)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū),、相關(guān)重大科技項目等進一步向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜,，以持續(xù)提升糧食主產(chǎn)區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力。根據(jù)市場物價,、農(nóng)資成本上漲情況建立補貼標準動態(tài)調(diào)整機制,，合理彌補種糧農(nóng)民所增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本。

另外,，以提升效率為導向,，推動省際橫向利益補償，對存在糧食產(chǎn)需缺口的省份,，由國家按實際受益規(guī)模統(tǒng)一制定橫向補償辦法,、實施細則和補償標準。補償標準應兼顧國家糧食安全,、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平和生態(tài)價值實現(xiàn)等維度,，根據(jù)實際貢獻度對糧食主產(chǎn)區(qū)進行利益補償。

二是建立糧食產(chǎn)銷區(qū)糧食供需聯(lián)動與利益聯(lián)結(jié)機制,。首先，構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)糧食供需與利益共享共同體,。糧食主產(chǎn)區(qū)依靠穩(wěn)定地調(diào)出糧食換取發(fā)展資源,，糧食主銷區(qū)依靠調(diào)入糧食獲得穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境和率先發(fā)展機會并反哺主產(chǎn)區(qū)。其次,，建立公平合理的產(chǎn)銷區(qū)利益補償機制,。按照各省域常住人口數(shù)量和人均糧食占有量標準確定糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食缺口，以此確定各地糧食生產(chǎn)責任和利益補償責任，按照“多調(diào)多補,、少調(diào)少補,、不調(diào)不補”原則，根據(jù)調(diào)入糧食量對主產(chǎn)區(qū)進行利益補償,。再次,，“輸血+造血”雙措并舉，推動產(chǎn)銷區(qū)雙方利益補償機制實效化,。

杜志雄建議探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制,。

三是創(chuàng)新省際橫向利益補償?shù)恼吖ぞ吆吐窂健?/strong>更加注重發(fā)揮市場機制作用,。運用市場化手段發(fā)揮產(chǎn)銷區(qū)比較優(yōu)勢，通過促進要素資源在全國范圍暢通流動,，提高產(chǎn)銷雙方資源配置效率和利益補償效率,。為此，要審慎穩(wěn)妥地探索和運用具有可操作性的省際橫向利益補償政策工具,。例如：建立“口糧產(chǎn)能指標”全國統(tǒng)一市場,，開展口糧產(chǎn)能交易；在嚴格保護耕地數(shù)量和質(zhì)量前提下,，構(gòu)建農(nóng)地跨區(qū)域交易體系,；設立由中央統(tǒng)籌用于糧食主產(chǎn)區(qū)高標準農(nóng)田建設、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施投資,、種糧新型經(jīng)營主體培育,、農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設等領(lǐng)域的產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償基金。