▲點(diǎn)擊圖片進(jìn)入2024全國兩會(huì)專題

今年全國兩會(huì)期間，糧食安全成為代表委員們關(guān)注的焦點(diǎn)。圍繞“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”問題，南方農(nóng)村報(bào)記者對(duì)全國政協(xié)委員,、中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記杜志雄進(jìn)行了專訪。

2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署2024年經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)任務(wù)中提出，要毫不放松抓好糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給,，探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。2023年中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制,，并寫入2024年中央一號(hào)文件,。對(duì)此，杜志雄指出,，“這是落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于確保糧食安全一系列重要指示批示的具體體現(xiàn),，也是根據(jù)中國糧食產(chǎn)銷格局演化趨勢提出的重大政策創(chuàng)設(shè),。”

當(dāng)前的利益補(bǔ)償機(jī)制主要是單一的縱向支持

數(shù)據(jù)顯示,，2023年,，中國糧食總產(chǎn)量連續(xù)9年保持在1.3萬億斤以上，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)在確保糧食安全任務(wù)落實(shí)中發(fā)揮了重要作用,。但與此同時(shí),，保護(hù)種糧農(nóng)民以及糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府糧食生產(chǎn)積極性的任務(wù)也變得越來越重。

杜志雄指出,，黨和政府歷來高度關(guān)注對(duì)種糧農(nóng)民利益的保護(hù)和糧食主要產(chǎn)區(qū)政府財(cái)政的支持,。從主要舉措看，在黨的十八大之前,，主要實(shí)施以中間環(huán)節(jié),、間接價(jià)格補(bǔ)貼為主的糧食宏觀調(diào)控政策和以生產(chǎn)環(huán)節(jié)直接補(bǔ)貼為主的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持政策。黨的十八大以來,，則主要以建立和完善利益補(bǔ)償機(jī)制為導(dǎo)向,，構(gòu)建價(jià)格、補(bǔ)貼,、保險(xiǎn)“三位一體”的支持政策體系,。

通過對(duì)有關(guān)政策脈絡(luò)的梳理，杜志雄表示：“不難看出,，迄今為止,，對(duì)種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償主要還是中央財(cái)政的縱向垂直支持。從目前情況看,，這種單一的縱向支持面臨不少困難和問題,。”

首先,，單一的縱向財(cái)政支持政策與建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的內(nèi)涵要求有差距,。杜志雄表示，習(xí)近平總書記指出農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的中國特色體現(xiàn)在五個(gè)方面,，其中的第一點(diǎn)就是依靠自己力量端牢飯碗,。這就要求建立明確的責(zé)任邊界、穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系和可持續(xù)的政策支持體系,，以提高人口大國中長期糧食穩(wěn)產(chǎn)保供能力和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力,。但從多年的實(shí)踐情況來看，單純依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無法從根本上解決產(chǎn)糧大省,、產(chǎn)糧大縣面臨的“糧財(cái)?shù)箳臁薄凹Z食大省,、經(jīng)濟(jì)弱省、財(cái)政窮省”“高產(chǎn)窮縣”等發(fā)展困境，難以實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)力,、糧食穩(wěn)產(chǎn)保供能力和主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧動(dòng)力之間的良性循環(huán),。

其次，糧食產(chǎn)銷區(qū)發(fā)展不平衡與協(xié)調(diào)共享的新發(fā)展理念要求不匹配,。杜志雄認(rèn)為,，以行政手段為主的縱向利益補(bǔ)償機(jī)制不能完全和有效反映糧食產(chǎn)銷區(qū)在糧食生產(chǎn)成本和收益方面的差異，產(chǎn)糧越多,，財(cái)政補(bǔ)貼壓力越大,，糧食主產(chǎn)區(qū)“兩個(gè)積極性”客觀上面臨現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。

對(duì)于糧食主產(chǎn)省份而言,，為了保證糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增加,，相當(dāng)一部分財(cái)政收入要用于支持農(nóng)業(yè)建設(shè)和糧食補(bǔ)貼任務(wù)。即使如此,，補(bǔ)貼也不能完全反映和彌補(bǔ)糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民實(shí)際支付的糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本,。糧食主產(chǎn)區(qū)長期面臨財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、公共服務(wù)供給不足,、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢、生態(tài)環(huán)境壓力加大等問題,。由此導(dǎo)致一方面,，糧食安全的保障責(zé)任更多地落在中央政府、糧食主產(chǎn)區(qū)政府和種糧農(nóng)民方面,，另一方面糧食加工等產(chǎn)業(yè)鏈增值效益更多為主銷區(qū)獲得,，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上的差距越來越大。

再次,，糧食生產(chǎn)分工和利益補(bǔ)償機(jī)制與實(shí)現(xiàn)中長期保障國家糧食安全的目標(biāo)有差距,。杜志雄指出，糧食主產(chǎn)區(qū)要承擔(dān)化肥,、農(nóng)藥等農(nóng)資生產(chǎn)成本高啟的風(fēng)險(xiǎn),，糧食產(chǎn)品卻以較低價(jià)格由主產(chǎn)區(qū)流向主銷區(qū)，利益分配機(jī)制與成本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)未能有效統(tǒng)一,，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化,、資源環(huán)境約束加劇、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā),、生態(tài)環(huán)境壓力加大等現(xiàn)實(shí)困境對(duì)中長期糧食穩(wěn)產(chǎn)保供帶來不確定性,。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2023年13個(gè)主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量合計(jì)達(dá)54171萬噸,，占全國糧食總產(chǎn)量的77.9%,；7個(gè)主銷區(qū)糧食產(chǎn)量合計(jì)2987.4萬噸，僅占全國糧食總產(chǎn)量的4.3%，由此可見主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的糧食調(diào)入數(shù)量需求進(jìn)一步擴(kuò)大,。

杜志雄認(rèn)為，單一的縱向財(cái)政支持政策與建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的內(nèi)涵要求有差距,。

探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制

在當(dāng)前單一的縱向財(cái)政支持政策下,，杜志雄建議探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，重點(diǎn)做好以下四個(gè)方面：

一是構(gòu)建中央財(cái)政垂直補(bǔ)償,、省際政府橫向補(bǔ)償相結(jié)合的利益補(bǔ)償總體架構(gòu),。健全中央和地方糧食安全利益補(bǔ)償共同承擔(dān)機(jī)制，根據(jù)中央財(cái)力情況適度增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,，國家財(cái)政支農(nóng)資金,、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等農(nóng)業(yè)基建投資、政策性銀行貸款,、農(nóng)產(chǎn)品加工等支農(nóng)工業(yè)項(xiàng)目,、各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和科技園區(qū)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū),、相關(guān)重大科技項(xiàng)目等進(jìn)一步向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜,，以持續(xù)提升糧食主產(chǎn)區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。根據(jù)市場物價(jià),、農(nóng)資成本上漲情況建立補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,，合理彌補(bǔ)種糧農(nóng)民所增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本。

另外,，以提升效率為導(dǎo)向,，推動(dòng)省際橫向利益補(bǔ)償，對(duì)存在糧食產(chǎn)需缺口的省份,，由國家按實(shí)際受益規(guī)模統(tǒng)一制定橫向補(bǔ)償辦法,、實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)兼顧國家糧食安全,、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)等維度,，根據(jù)實(shí)際貢獻(xiàn)度對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償。

二是建立糧食產(chǎn)銷區(qū)糧食供需聯(lián)動(dòng)與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,。首先,，構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)糧食供需與利益共享共同體。糧食主產(chǎn)區(qū)依靠穩(wěn)定地調(diào)出糧食換取發(fā)展資源,，糧食主銷區(qū)依靠調(diào)入糧食獲得穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境和率先發(fā)展機(jī)會(huì)并反哺主產(chǎn)區(qū),。其次,，建立公平合理的產(chǎn)銷區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。按照各省域常住人口數(shù)量和人均糧食占有量標(biāo)準(zhǔn)確定糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食缺口,，以此確定各地糧食生產(chǎn)責(zé)任和利益補(bǔ)償責(zé)任,，按照“多調(diào)多補(bǔ)、少調(diào)少補(bǔ),、不調(diào)不補(bǔ)”原則,，根據(jù)調(diào)入糧食量對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償。再次,，“輸血+造血”雙措并舉,，推動(dòng)產(chǎn)銷區(qū)雙方利益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)效化。

杜志雄建議探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。

三是創(chuàng)新省際橫向利益補(bǔ)償?shù)恼吖ぞ吆吐窂健?/strong>更加注重發(fā)揮市場機(jī)制作用,。運(yùn)用市場化手段發(fā)揮產(chǎn)銷區(qū)比較優(yōu)勢,，通過促進(jìn)要素資源在全國范圍暢通流動(dòng)，提高產(chǎn)銷雙方資源配置效率和利益補(bǔ)償效率,。為此,，要審慎穩(wěn)妥地探索和運(yùn)用具有可操作性的省際橫向利益補(bǔ)償政策工具。例如：建立“口糧產(chǎn)能指標(biāo)”全國統(tǒng)一市場,，開展口糧產(chǎn)能交易,；在嚴(yán)格保護(hù)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量前提下，構(gòu)建農(nóng)地跨區(qū)域交易體系,；設(shè)立由中央統(tǒng)籌用于糧食主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資,、種糧新型經(jīng)營主體培育,、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等領(lǐng)域的產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償基金。