▲點擊圖片進(jìn)入2024全國兩會專題

農(nóng)村宅基地制度改革一向備受社會各界關(guān)注。自2015年“三塊地”改革試點啟動以來,，農(nóng)村宅基地制度改革已經(jīng)邁入第十個年頭,。

在2024年全國兩會即將召開之際，南方農(nóng)村報記者專訪了常年關(guān)注宅基地制度改革的全國人大代表,、全國人大財經(jīng)委委員,、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明。本次全國兩會,，他提出了“關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的建議”“關(guān)于降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化住房門檻的建議”“關(guān)于增強(qiáng)優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的土地保障能力的建議”等三項與土地有關(guān)的建議,。

采訪中，蔡繼明回顧了我國宅基地制度改革取得的進(jìn)展,、經(jīng)驗以及存在的問題,，提出了深化宅基地制度改革的建議。他表示,，目前試點地區(qū)已經(jīng)探索出很多宅基地改革的成功經(jīng)驗,，有待通過修法進(jìn)一步推廣,。為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民增收與鄉(xiāng)村全面振興，未來的宅基地制度改革要著眼于同步推進(jìn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化和資源配置市場化,。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置嚴(yán)重偏離人口分布

蔡繼明指出,，目前，我國存在土地資源計劃配置失衡問題,，城鄉(xiāng)建設(shè)用地分布偏離人口分布,。一方面，人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高,，另一方面,，鄉(xiāng)村建設(shè)用地向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)換、特別是宅基地流轉(zhuǎn)范圍被嚴(yán)格限制,，導(dǎo)致城市建設(shè)用地緊張,，而鄉(xiāng)村建設(shè)用地被大量閑置和浪費。

近年來,，隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工,，我國常住人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù),，2023年年末全國城鎮(zhèn)常住人口93267萬人,，比上年末增加1196萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%,，比上年末提高0.94個百分點,。

在農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移聚集的同時,，農(nóng)村的建設(shè)用地卻沒有實現(xiàn)“地隨人走”,，被滯留在鄉(xiāng)村。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查,，2019年城鎮(zhèn)常住人均建設(shè)用地為117.1平方米,，僅相當(dāng)于鄉(xiāng)村常住人均建設(shè)用地417.2平方米的28.1%。2023年農(nóng)村常住人口已不足34%,，但村莊建設(shè)用地是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2倍,。

被滯留在鄉(xiāng)村的建設(shè)土地，有待被進(jìn)一步“激活”,。據(jù)蔡繼明介紹,，農(nóng)村建設(shè)用地中允許入市的即所謂集體經(jīng)營性建設(shè)用地，只占農(nóng)村建設(shè)用地的14%,，而占70%以上的住宅用地,，則大量處于閑置、半閑置和低效利用狀態(tài),?！罢嬲枰胧械牟皇沁@部分存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地,，而是大量被限制流轉(zhuǎn)的宅基地，因為前者大都已經(jīng)在實際使用當(dāng)中,，而恰恰是后者大量處在閑置狀態(tài),。”蔡繼明說道,。

在農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移聚集的同時,，農(nóng)村的建設(shè)用地卻沒有實現(xiàn)“地隨人走”,，被滯留在鄉(xiāng)村。圖為廣東陽西縣織篢鎮(zhèn)大洲村,。任浩沿 攝

城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不平等,，同地不同權(quán)

蔡繼明進(jìn)一步指出，鄉(xiāng)村建設(shè)用地向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)換以及宅基地流轉(zhuǎn)受限,，是兩種公有制土地同地不同權(quán)的結(jié)果,。

同地不同權(quán)，主要指的是同樣作為公有制土地,，農(nóng)村集體土地和城市國有土地的產(chǎn)權(quán)并不平等,，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，缺少與國有土地平等的,、可交易的建設(shè)用地使用權(quán)所包含的收益權(quán)和擔(dān)保物權(quán),。

根據(jù)2007年通過的《物權(quán)法》、2019年修正的《土地管理法》和2020年頒布的《民法典·物權(quán)編》,，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人并沒有被賦予與城市國有土地所有權(quán)人同等的權(quán)利,，城市國有土地所有權(quán)人有權(quán)在國有土地上設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)，并在城市住宅建設(shè)用地上設(shè)置用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán),，其中的用益物權(quán)包括“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有,、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物,、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”,，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)人只能在宅基地上設(shè)置使用權(quán)，沒有收益權(quán)和處置權(quán)，集體宅基地使用權(quán)既不能在村集體經(jīng)濟(jì)組織以外轉(zhuǎn)讓,，也不能出租,、入股或抵押貸款。

蔡繼明是常年關(guān)注宅基地制度改革的“土地代表”。受訪者供圖

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制

城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不平等的一個具體表現(xiàn),，就是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制,。目前，除部分試點地區(qū)以外,，按照相關(guān)規(guī)定,，宅基地使用權(quán)不能在本村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍以外流轉(zhuǎn)，這就把農(nóng)村巨量宅基地排除在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場之外,，使農(nóng)村宅基地的收益及議價,、增值的功能難以發(fā)揮，土地的價值無法得到充分體現(xiàn),，從而堵塞了農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入的渠道,。

蔡繼明認(rèn)為，限制宅基地流轉(zhuǎn)范圍,，人為地導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入的巨大差距,。“城里人的財產(chǎn)性收入主要來源于房子出租、轉(zhuǎn)讓,、抵押,，而農(nóng)民宅基地使用權(quán)僅限于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員實行一戶一宅,，并且大都無償取得,，這就大大限制了宅基地的增值空間，這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)收入差距高達(dá)十倍的主要根源,?！?/p>

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受限,，導(dǎo)致其抵押物權(quán)難以實現(xiàn),。一些試點地區(qū)即使允許進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押，因為宅基地流轉(zhuǎn)范圍僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,，其抵押物不能在城鄉(xiāng)開放的競爭性市場上流通變現(xiàn),，金融機(jī)構(gòu)也不愿接受農(nóng)村宅基地作為抵押物，這事實上又堵塞了農(nóng)民通過抵押宅基地使用權(quán)融資的渠道,，從而難以獲得更多的資金發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),。

蔡繼明進(jìn)一步指出，宅基地流轉(zhuǎn)范圍的限制，還在一定程度上阻礙了村與村之間的人口流動和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,。

就村與村之間的人口流動而言,，宅基地流轉(zhuǎn)范圍的限制，使偏遠(yuǎn)的,、不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)農(nóng)民不能遷移到靠近城市的,、更適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村莊購買宅基地建房定居，同時也限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)獲取進(jìn)城購房落戶的首筆資金,，從而阻塞了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)城,。

就城市人口向鄉(xiāng)村流動而言，雖然此前有九部委聯(lián)合發(fā)文鼓勵引導(dǎo)有專長的退休人員回鄉(xiāng)定居參與鄉(xiāng)村建設(shè),，但由于在現(xiàn)行的宅基地流轉(zhuǎn)限制使離退休人員無法在農(nóng)村獲得宅基地定居,，工商資本難以在鄉(xiāng)村落地，從而使相關(guān)文件精神難以落實,。

宅基地制度改革的最大阻力在于觀念

蔡繼明認(rèn)為,，當(dāng)前宅基地制度改革最大的阻力在于觀念守舊，要推進(jìn)改革,，需要澄清和破除一些似是而非的陳腐觀念,。

有觀點認(rèn)為，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,，但土地應(yīng)當(dāng)成為例外,；認(rèn)為放寬宅基地流轉(zhuǎn)范圍與“三條底線”（土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破,、農(nóng)民利益不受損三條底線）相矛盾,；有損宅基地的保障性功能；限制宅基地流轉(zhuǎn)是“肥水不流外人田”……針對這些觀點,，蔡繼明表達(dá)了自己的不同意見,。

首先，蔡繼明認(rèn)為,，土地不應(yīng)該被排除在由市場決定的資源配置之外,。

他指出，中共十八屆三中全會明確提出,，讓市場在資源配置中起決定性作用,，2020年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》,，第一個提及的由市場配置的要素就是土地,，明確要求推進(jìn)土地要素市場化配置，這表明土地要素不僅不是市場決定資源配置的例外,，而是當(dāng)前亟待需要推進(jìn)市場化配置的首要要素,。

蔡繼明認(rèn)為，根據(jù)中共十九屆四中全會的決定，我國的社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)由單一公有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄茷橹黧w多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展,、按勞分配為主體多種分配方式并存的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,。伴隨著基本經(jīng)濟(jì)制度的變化，在土地資源配置上也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的改革,?！斑@些變革完全是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,，同時適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn),。整體來說就是為了適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需要?！辈汤^明說道,。

他還表示，在推動市場在土地要素配置中發(fā)揮決定性作用的過程中,，需要明確市場發(fā)揮決定作用和政府更好發(fā)揮作用的界限：如國土功能區(qū)規(guī)劃制定,、國家糧食安全和永久性基本農(nóng)田保護(hù)等，需要政府更好發(fā)揮作用,，除此之外實行負(fù)面清單管理,，負(fù)面清單之外的，如農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和具體用途,，交由市場發(fā)揮決定性作用,。

其次，蔡繼明認(rèn)為,，放寬宅基地流轉(zhuǎn)范圍與“三條底線”并不相悖,。

宅基地流轉(zhuǎn)是其使用權(quán)而非所有權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)定的流轉(zhuǎn)年限結(jié)束之后,，使用權(quán)將由村集體收回,，即使使用權(quán)流轉(zhuǎn)到村外人員手上，依然不影響其公有制性質(zhì),?！巴恋毓兄剖菓椃ㄒ?guī)定的，除非修改憲法,，否則任何人都改變不了,。”蔡繼明表示,。

宅基地屬農(nóng)村建設(shè)用地而非農(nóng)用地,，宅基地流轉(zhuǎn)不涉及耕地紅線問題。宅基地流轉(zhuǎn)也并不會損害農(nóng)民的利益,。宅基地流轉(zhuǎn)和退出均須以農(nóng)民自愿為原則，不得強(qiáng)迫農(nóng)民，使用權(quán)交易也由雙方協(xié)商后達(dá)成,，充分尊重了農(nóng)民的自主性,，且隨著宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大，交易市場范圍擴(kuò)大和議價,、增值空間擴(kuò)大,，農(nóng)民的抵押權(quán)變現(xiàn)空間也相應(yīng)擴(kuò)大，這將有利于村民獲得更多財產(chǎn)性收入,。

“不能說肥水流入外人田,，實際上是肥水引入自家田，是把城里的資金引進(jìn)農(nóng)村來,?！辈汤^明說道。

再次,，他指出,，宅基地的功能實際上正在發(fā)生變化。在計劃經(jīng)濟(jì)時代和農(nóng)耕時代,，農(nóng)民的確一旦離開土地就一無所有,，生計沒有保障，但如今在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以及工業(yè)化和城市化的背景下,，農(nóng)村宅基地的保障功能在逐漸減弱,，其財產(chǎn)功能日益凸顯。這一點也已經(jīng)成為學(xué)界和坊間的共識,。

在蔡繼明看來,，中央強(qiáng)調(diào)宅基地制度改革要穩(wěn)慎推進(jìn)，而落實到地方往往穩(wěn)慎有余,，推進(jìn)不足,。他認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部需要深入,、全面,、透徹地理解中央的文件精神，從而推動改革,。

蔡繼明認(rèn)為,，放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，實際上是肥水引入自家田,，是把城里的資金引進(jìn)農(nóng)村來,。圖為廣東惠東縣白盆珠鎮(zhèn)白馬村一處得以盤活改造為民宿的農(nóng)房。白盆珠鎮(zhèn)黨政辦供圖

深化改革,，進(jìn)一步推廣試點經(jīng)驗

宅基地制度改革是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要組成部分,，是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，也是近十年來中央部署的重大改革任務(wù)之一,。2014年,，中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革試點工作的意見》,，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，2015年,，在全國33個縣（市,、區(qū)）開展試點。2019年8月26日,，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關(guān)于修改土地管理法的決定,，允許進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出宅基地。2020年9月,，全國104個縣（市,、區(qū)）和3個地級市啟動新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。試點圍繞落實宅基地集體所有權(quán),，保障農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，積極探索宅基地“三權(quán)分置”的具體路徑和辦法,。

蔡繼明認(rèn)為,，宅基地制度改革總體上偏于穩(wěn)慎，應(yīng)著重在推進(jìn)上加大力度,。

他表示,，在宅基地改革的各個試點地區(qū)，如浙江義烏,、湖南瀏陽,、江西余江、廣東南海,、四川成都以及北京大興,、天津薊州,、重慶全域等，已經(jīng)有一些經(jīng)實踐證明具有可操作性的成功經(jīng)驗,。這些經(jīng)驗應(yīng)進(jìn)一步向外推廣,，將宅基地改革的成果惠及更多地區(qū),。

廣東龍門縣是農(nóng)村宅基地制度改革試點縣,，該縣龍華鎮(zhèn)水坑村九隊村民小組試點開展探索宅基地自愿有償推出機(jī)制、宅基地有償使用制度和宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制工作,。蘇曉璇 攝

在試點改革過程中,，義烏的經(jīng)驗較為成熟。義烏在全國率先提出和確立宅基地所有權(quán),、資格權(quán),、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度設(shè)計；允許宅基地交易,、入市與轉(zhuǎn)讓,，允許宅基地在市域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，建立全國首個農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價體系,；賦予宅基地使用權(quán)和農(nóng)房擔(dān)保,、抵押權(quán)能；實行宅基地有償調(diào)劑和有償選位,，對超占等開展有償使用,，探索宅基地從永久無償向分類有償轉(zhuǎn)變,；通過多渠道實現(xiàn)宅基地自愿退出等,。

據(jù)相關(guān)報道，試點改革兩年后的2017年,，義烏農(nóng)村居民收入和人均財產(chǎn)凈收入由25963元和3063元分別增加至30571元和3630元,。

其他改革試點地區(qū)也有值得借鑒推廣的經(jīng)驗。如湖南瀏陽允許宅基地在全市（縣級市）農(nóng)村地區(qū)“全域流轉(zhuǎn)”,；江西余江采用兼顧有償和無償?shù)恼赝顺鰴C(jī)制騰退閑置宅基地,，允許退出宅基地或放棄建房資格進(jìn)城落戶的農(nóng)戶，15年后自愿選擇是否回村建房,；廣東南海取得農(nóng)村宅基地分配資格的農(nóng)村村民,，享有申購本村（社區(qū)）范圍內(nèi)村居社區(qū)公寓資格等一系列權(quán)利,，解決部分地區(qū)宅基地存量不足的問題；重慶將農(nóng)村宅基地納入地票交易范圍,，許多進(jìn)城落戶居民自愿將宅基地以地票方式“變現(xiàn)”……

蔡繼明表示,，進(jìn)一步深化宅基地制度改革，可以擴(kuò)大試點地區(qū)范圍,、增加試點改革內(nèi)容,，重點放在擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤范圍（依次由村落之間擴(kuò)展到城鄉(xiāng)之間、省市之間）,，進(jìn)而根據(jù)試點地區(qū)的成功經(jīng)驗加快相關(guān)法律的修改完善,，將試點成果推廣至全國。

【策劃】嚴(yán)亮 洪繼宇 王偉正

【統(tǒng)籌】黃嬋 蘇曉璇 樊靜東 段鳳桂 肖婉琦

【記者】鄧寶盈

【設(shè)計】肖愛琦

【來源】南方農(nóng)村報